梁律师读金庸之从乾隆时期的土地政策再析政府信息公开案件

从乾隆时期的土地政策再析政府信息公开案件

金庸武侠小说《书剑恩仇录》中的男主角陈家洛，反清帮会红花会的总舵主，清朝大臣陈世倌之子，和当朝皇帝乾隆帝是同胞兄弟。乾隆和福康安就不用赘述了，最近很火的延禧攻略、如懿传讲的就是他们。三人之间关系颇为微妙，乾隆和陈家洛为同胞兄弟，福康安是乾隆的儿子，陈家洛是福康安的叔叔。三人的共同特征就是一个字：“帅”。原著中对于福康安的外貌描写是这样的：只居中一位青年公子脸如冠玉，丰神俊朗，容止都雅，约莫三十二三岁年纪，身穿一件宝蓝色长袍，头戴瓜皮小帽，帽子正中缝着一块寸许见方的美玉。陈家洛的外貌描写：丰姿如玉，目朗似星，轻袍缓带，手中摇着一柄折扇，神采飞扬，气度闲雅。身穿白色长衫，脸如冠玉，似是个贵介子弟。对于乾隆的外貌描写：相貌清矍，风度高华。民间百姓往往对宫闱秘闻感兴趣，且陈家洛的身份又是红花会总舵主，代表着《书剑恩仇录》和《飞狐外传》中的一个反清团体，其中牵涉利益集团甚广。

话说乾隆时期实行摊丁入亩的土地政策，以家庭田产数目来征税而不以人头来征税，这让拥有土地数量较多的地主赋税负担加重，而无地、少地农民摆脱了丁役负担。这一土地政策实际上动摇的是地主乡绅集团的利益。地主乡绅们为谋求不正当利益，与所谓的反清集团沆瀣一气，不断挑起争端。于是，别有用心之徒开始试图以给乾隆政府施加压力的手段，企图以翻历史旧账为手段达到自己不法目的。近年来信息公开案件逐年增长，其增长背后的原因不得不令我们予以关注和思考，今天围绕信息公开案件中的几个重点问题予以论述。

信息公开是基于为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用而展开，而所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。制定相关法律法规的目的本身是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政，但如果被上述别有用心之徒利用，无疑会加重乾隆政府信息公开成本和负担。为了甄别真正适格的申请人，不让信息公开成为某一方集团重新开辟的“战场”，需要对信息公开相关规定予以释明和剖析。

一、当事人应当明确“应当受理”和“不予受理”的范围

《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》对于“应当受理”的范围包括：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

对于“不予受理”的范围包括：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

二、有了“不予受理”的尚方宝剑，乾隆政府能任意拒绝信息公开申请吗

乾隆政府不能以“不予受理”为尚方宝剑，逃避政府信息公开的职责。比如反复以申请内容不明确为由而对申请人作出相关告知的行为。如经过法院审理认为申请人提出的申请已经非常清楚明晰但仍然被反复告知要求申请人继续更正和补充的，法院会依法受理申请人的起诉并且判决撤销行政机关要求更正、补充的告知答复。所以为了维护行政机关的权威切忌滥用“不予受理”中的相关情形。

三、申请人如向乾隆个人直接邮寄信件能否视为政府信息公开申请

依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的权利，行政机关应依法积极履行政府信息公开的职责，保障公民、法人和其他组织的知情权。同时，公民、法人和其他组织申请公开政府信息，亦应按照法律法规规定的形式，向行政机关内设的政府信息公开工作机构提出。行政机关对不符合法定申请形式、未依法通过政府信息公开工作机构提出的信息公开申请，可以根据具体情况作出相应处理。

《信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。第十九条还规定，行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。对于符合形式要件，且属于该行政机关公开的政府信息范围的申请，即使申请人未向政府信息公开工作机构提出申请，而是向法定代表人、其他内设机构提出，行政机关仍应以及时保障知情权和减轻申请人负担为原则，转本机关政府信息公开工作机构处理。

敲黑板：要看向乾隆直接邮寄申请是否有效，首先看乾隆政府是否公开发布了《信息公开指南》，是否有明确对依申请公开的事项作进一步规定，包括以互联网、信函、传真等形式途径申请获取相关政府信息的要求和指引，如有，则应当按照《信息公开指南》的指引以规定的形式和方法进行申请。如果在此情况下直接向乾隆邮寄信件，既不符合政府信息公开申请的形式要件，也非向符合《信息公开条例》和《信息公开指南》规定的受理机构提出，如果乾隆政府未将其视为政府信息公开申请，而是作为信访件进行处理，并不违反法律法规规定。

这就提醒申请人，向一级政府法定代表人直接提出政府信息公开申请风险是很大的，纵然行政机关应当在收件后转本机关政府信息公开工作机构处理，但是如果综合案情后认为乾隆政府未将其视为政府信息公开申请而是作为信访件进行处理，并不违反法律法规规定。

四、如何避免政府信息公开申请不会以信访件处理从而导致案件不属于行政诉讼受案范围

政府信息公开申请人如认为行政机关不履行政府信息公开法定职责，有权提起行政诉讼，人民法院亦应依法登记立案并依法审理。但对于明显不符合政府信息公开申请形式要件，又不依法向政府信息公开工作机构提出，且又具有信访性质的申请，行政机关未予回复或者按照信访件处理后，申请人又以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起的诉讼，因其并不具备诉的利益，其诉讼请求亦不具有权利保护的必要性，人民法院应当释明告知其通过信访渠道反映。申请人坚持起诉的，人民法院应直接裁定不予立案或者迳行裁定驳回起诉，而不宜作为政府信息公开案件立案并审理，以节约行政和司法资源。

   信息公开不得滥用申请人申请权和诉权，这不仅要求信息公开申请人申请目的要正当，也要求申请形式与途径正当。这才是打开政府信息公开的正确方式。